Begroten of realiseren?
DEN HAAG - Met het vaststellen van de begroting geeft uw gemeenteraad aan wat moet worden bereikt, wat daarvoor moet worden gedaan en welk geld daarvoor beschikbaar is. Hoe zorgt u ervoor dat dit ook gerealiseerd wordt? En dat de realisatie van de begroting meer is dan een financiële realisatie?
Bij de jaarrekening controleert de gemeenteraad in hoeverre de doelen zijn bereikt, of de activiteiten zijn uitgevoerd en of het geld op de juiste wijze is besteed. Opvallend is dat gemeenten de afgelopen jaren in werkelijkheid per saldo fors minder geld uitgeven dan dat zij begroten. Er is dus een flink verschil tussen begrotingen en jaarrekeningen.
Cijfers
Er zijn twee duidelijke indicaties dat gemeenten in werkelijkheid per saldo fors minder geld uitgeven dan begroot. Gemeenten verwachtten de afgelopen jaren in de begroting dat zij flink meer zouden besteden dan dat zij aan opbrengsten zouden hebben. Deloitte berekende dat in werkelijkheid de gemeenten gelemaal niet veel meer besteden dan dat zij aan opbrengsten hadden. In de oorspronkelijke begrotingen 2016 begrootten gemeenten dat de bestedingen € 1,2 miljard hoger zouden zijn dan de opbrengsten. In werkelijkheid waren in de jaarrekeningen 2016 de bestedingen juist € 0,5 miljard lager dan de opbrengsten een verschil van € 1,7 miljard. Voor 2015 was deze zelfde afwijking € 2,0 miljard en voor 2014 was dit € 0,7 miljard.
Bij deze indicator wordt niet direct rekening gehouden met uitgaven van gemeenten in de aanleg van wegen, parken, riolering, sportcomplexen, scholen, culturele centra, etc. Dat zijn investeringen van gemeenten in bezittingen die vele jaren worden gebruikt. Bij de indicator die wordt gebruikt voor het overheidstekort of -overschot in het kader van de Europese Monetaire Unie (het zogenoemde EMU-saldo) wordt rekening gehouden met de uitgaven van gemeenten in verband met investeringen. Het begrote EMU-saldo voor gemeenten voor 2017 was een tekort van € 3,8 miljard. Het werkelijke EMU-saldo voor gemeenten voor 2017 was een tekort van € 0,5 miljard. Een afwijking dus van € 3,3 miljard (2016 € 2,0 miljard). Dit laat dus een zelfde beeld zien als de eerste indicator. Voor 2018 verwachten gemeenten € 2,9 miljard meer uit te geven dan te ontvangen. We zijn benieuwd.
Wat vertelt een afwijking u?
Deze forse afwijkingen geven aan dat er een groot verschil zit tussen wat gemeenten bij de begroting zeggen dat ze gaan besteden en wat gemeenten werkelijk besteden. Populair gezegd roept dit de vraag op of gemeenten wel doen en waarmaken wat ze bij de begroting zeggen te gaan doen. Daarom is het belangrijk dat u als raadslid inzicht krijgt in de omvang van de afwijking en dat u een goede analyse krijgt van de oorzaken. Oorzaken kunnen bijvoorbeeld zijn:
Plannen en begroten van de activiteiten en bestedingen gebeurt niet goed
Wanneer de herstructurering van een woonwijk vier jaar in beslag neemt en de uitgaven (de investering) worden in één begrotingsjaar opgenomen, dan is feitelijk de begroting niet goed. Het is belangrijk dat de bestedingen en uitgaven in het begrotingsjaar worden opgenomen waarin zij zich daadwerkelijk voordoen.
In de begroting zitten meer ambities dan realistisch is
Dat noemen we planningsopportunisme. Het risico is echter ook dat (politieke) ambities zo hoog liggen, dat door inspraak- of juridische procedures, besluitvormingsprocessen, overleg etc. de planning van de realisatie van ambities feitelijk helemaal niet realistisch is. Politieke of bestuurlijke scoringsdrang kan hier ook de oorzaak van zijn.
De realisatiekracht van de gemeente sluit niet aan bij de ambities
Een ambtelijke organisatie kan een bepaalde hoeveelheid werk aan. De hoeveelheid werk dat met de beschikbare uren kan worden verzet, kan weleens veel minder zijn dan de hoeveelheid werk die moet worden verzet om de ambities te realiseren.
Incidentele meevallers, zowel bij de inkomsten als bij de uitgaven
Overigens wanneer incidentele inkomsten en uitgaven ieder jaar met een zekere omvang voor komen, begint dat ook wel weer een structureel karakter te krijgen, waar vooraf en tussentijds rekening mee kan worden gehouden.
Prognose verschilt van werkelijke vraag regelingen
Bij open-einde-regelingen, zoals de bijstand, verstrekkingen in het kader van maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en leerlingenvervoer wijkt de vraag van de inwoners naar deze voorzieningen sterk af van de prognoses, als gevolg van economische of maatschappelijke omstandigheden.
Bij de analyse van de afwijkingen is het goed om onderscheid te maken in afwijkingen bij investeringen (1) zoals vertragingen bij de aanleg van wegen, parken, riolering, sportcomplexen, scholen, culturele centra en in afwijkingen bij jaarlijks in de begroting terugkerende doelstellingen, activiteiten en budgetten (2) zoals subsidies, onderhoud, vertrekkingen in het kader van maatschappelijke ondersteuning, bijstand of jeugdzorg. Het achterblijven in de jaarrekening van bestedingen in verband met de afschrijving en rente van investeringen duidt op een achterstand in de realisatie van investeringen (zoals de aanleg van wegen, parken, riolering, sportcomplexen, scholen, culturele centra).
Het achterblijven bij de realisatie van met name investeringen heeft nog een nadelig bijeffect: als in de begroting investeringen zijn opgenomen om het komende jaar te realiseren, gaat de afdeling financiën wellicht geld lenen bij de bank voor die investeringen. Als de investeringen vervolgens (veel) later worden uitgevoerd, heeft de gemeente in dat geval te vroeg en misschien ook wel te veel geld geleend.
Wat kunt u doen als raadslid?
Voor u als raadslid is het dus van groot belang dat de doelen en activiteiten die voor het komend jaar zijn begroot ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. En dat het geld dat u aan het college beschikbaar stelt ook wordt besteed zoals in de begroting beloofd. Hoe kunt u als raadslid hieraan bijdragen?
- Laat jaarlijks de afwijking van het saldo van baten en lasten tussen de begroting (zowel vóór als na wijzigingen) en de jaarrekening inzichtelijk maken.
- Laat jaarlijks een goede -bij voorkeur onafhankelijke- analyse opstellen van de afwijkingen.
- Voer een politiek debat over de oorzaken van de afwijkingen en neem beslissingen over verbeteringen. Deze beslissingen kunnen zijn:
- Het verbeteren van het begrotingsproces (planning investeringen).
- Het opnemen van realistische(r) ambities in de begroting en planning
- Het verbeteren van tussentijdse monitoring, waardoor eerder kan worden bijgestuurd.
- Het vergroten van de realisatiekracht van de gemeente (door te investeren in de organisatie).
