Column Douwe Jan Elzinga: documenten intern beraad hoeven niet openbaar

Hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga geeft in zijn columns een blik op het lokaal bestuur. Zijn derde column gaat over de informatieplicht.

Kan een individuele volksvertegenwoordiger op ieder moment alle documenten van intern beraad, alle mail- en app-verkeer en alle interne adviezen van adviseurs opvragen? Als dat waar zou zijn, dan gaat de ambtelijke dienst in de kramp en zullen allerlei interne memo’s en documenten worden omgezet in mondelinge adviezen. Dergelijke adviezen kunnen immers niet worden opgevraagd, want ze zijn niet traceerbaar en onherkenbaar. En als dat zou gebeuren, dan belandt de volksvertegenwoordiging van de wal in de sloot. Er moet dus worden gezocht naar balans en evenwicht, waarbij de gemeenteraad uiteindelijk recht heeft op alle informatie, met inbegrip van interne documenten. 

Hoever reikt de informatieplicht aan leden van de gemeenteraad?

Bij allerlei kwesties willen gemeenteraadsleden vaak het naadje van de kous weten. En dan wordt regelmatig aan wethouders, burgemeester c.q. het college gevraagd om meteen alle interne documenten, mail- en app-berichten, strategische en inhoudelijke adviezen van externe adviseurs etc. vrij te geven zodat de raad zijn controlerende rol maximaal kan vervullen. Moeten deze interne documenten dan ook meteen worden vrij gegeven? Het antwoord is nee.

Indien bijvoorbeeld een wethouder aan de ene ambtenaar vraagt om alle voordelen van een bepaald voorstel in een memo op te schrijven, aan een andere ambtenaar om de nadelen in kaart te brengen en aan een externe adviseur verzoekt om de juridische dimensies van een voorstel te duiden, risico’s in kaart te brengen en een strategie te presenteren, dan kan het college betogen dat deze memo’s het interne beraad betreffen en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die aan het besluit voorafgaan en dat deze niet geschikt zijn voor onmiddellijke openbaarmaking. En wel met als reden dat het interne debat dat aan een voorstel voorafgaat beschermd behoort te worden tegen onmiddellijke publicatie.

Wel kan het college in een raadsbrief of in antwoord op vragen aangeven welke argumenten pro en contra in het geding zijn geweest. Is er nadien een verantwoordingsproces over het genomen besluit, waarbij de raad doorvraagt, dan moet worden besloten om de raad nader te informeren en moeten ook de interne documenten - eventueel onder geheimhouding - worden vrij gegeven indien er geen strijd is met het openbaar belang. En in een toegespitste kwestie kan onder de vlag van het enquêterecht van de raad worden besloten om ook ambtenaren onder ede te horen over de interne gang van zaken en de gewisselde argumenten. Via een dergelijk, qua intensiteit oplopend informatiebeleid kan de gemeenteraad maximaal worden geïnformeerd en is uiteindelijk de raad de ‘baas’ over de uit te oefenen controle.

Deze omvang van het informatierecht van de volksvertegenwoordiging kwam recent ook aan de orde naar aanleiding van de toeslagenaffaire rond de Belastingdienst. Onvrede over de verstrekte informatie leidde tot een debat in de Vaste Kamercommissie van Financiën, mede naar aanleiding van een brief van minister Knops van BZK uit eind 2019 waarin de suggestie leek besloten dat het informatierecht van het parlement werd beperkt.

Aan vier collega-hoogleraren staatsrecht - Bovend’Eert, Kummeling, Munneke en Voermans - was gevraagd of documenten van intern beraad nu wel of niet altijd en op ieder moment aan de Kamer moeten worden verstrekt vanwege art. 68 Grondwet. Hun eenstemmige conclusie was dat deze interne documenten op Kamervragen op ieder moment moeten worden vrijgegeven.

Op zoveel geleerd en deskundig geweld lijkt weinig af te dingen, maar de redenering van de collega’s kan niet echt overtuigen en is ook niet goed werkbaar. In het debat met de genoemde Kamercommissie redeneerde minister Knops dat het van cruciaal belang is dat de Kamer maximaal wordt geïnformeerd, met als enige grens het ‘belang van de staat’. Maar de vorm waarin dat gebeurt, staat niet vast onder gelding van art. 68 Grondwet. Over die vormen moeten tussen Kamer en kabinet afspraken gemaakt kunnen worden.

Ter bescherming van een vrije interne discussie verdient het voorkeur om in samengevatte vorm en met context alle gebezigde argumenten en dimensies aan de Kamer of aan een individueel Kamerlid te geven. Vraagt de Kamer door dan moet worden besloten om meer interne informatie - en ook documenten - te geven en uiteindelijk moet in toegespitste gevallen de Kamer over alle interne informatie kunnen beschikken.

Dat is een soort escalatieladder in het informatierecht die goed werkbaar is en een oplopende intensiteit van verstrekking kent. Wordt echter betoogd - zoals de collega’s doen - dat noch persoonlijke beleidsopvattingen noch intern beraad - in enigerlei vorm of op enig moment een beperking kunnen vormen van het informatierecht van art. 68 Grondwet, dan zijn alle afspraken die tussen Kamer en kabinet worden gemaakt over bijvoorbeeld een escalatieladder in strijd met de Grondwet. En dan zal in allerlei kwesties meteen alle interne informatie - inclusief documenten, mailverkeer en adviezen - moeten worden vrij gegeven als een individuele volksvertegenwoordiger dat vraagt.

Dat is weliswaar op papier en in theorie een mooi en rondlopend standpunt. Maar het zal tot gevolg hebben dat de categorie documenten voor intern beraad zal worden vervangen door de categorie mondelinge adviezen en dat is een niet meer te traceren en onherkenbare categorie. En daarmee is de volksvertegenwoordiging dan van de wal in de sloot beland. En als die redenering ook zou gaan gelden voor de decentrale volksvertegenwoordigingen, dan leidt dat tot een verzwakking van hun controlerende positie. De te zuivere theorie draait dan een goed realiseerbare praktijk de nek om.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Constitutioneel Organisatierecht aan de RU-Groningen.