Column Douwe Jan Elzinga: Vakdepartementen nestelen zich in de regio

Hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga geeft in zijn columns een blik op het lokaal bestuur. Zijn nieuwste column gaat over de noodzaak van differentiatie bij het regionaal bestuur.

Als in  de loop van 2021 de Corona-pandemie voorbij is, zal in ieder geval worden geëvalueerd hoe de veiligheidsregio’s het er hebben afgebracht. De 25 voorzitters van die regio’s - onder aanvoering van Hubert Bruls - zullen waarschijnlijk lof krijgen toegezwaaid voor hun inzet en voor de effectiviteit van de door hen uitgevaardigde maatregelen. Het collectief is tot nu toe heel goed bij elkaar gebleven, terwijl er af en toe best aanleiding is geweest voor aanmerkelijke onenigheid. Qua effectiviteit derhalve niet al te veel problemen, maar wel in de sfeer van democratische legitimatie en feedback. 

Uit de rails

Formeel is de veiligheidsregio nogal losgezongen van de rest van het decentraal bestuur. Provinciale autoriteiten deden al helemaal niet mee en de overige burgemeesters en alle gemeenteraden werden weliswaar redelijk van informatie voorzien, maar hadden in werkelijkheid nauwelijks positie, terwijl de impact van de besluitvorming vergaand was. Dat het dit keer goed is gegaan, valt te prijzen, maar evenzogoed kan dit losgezongen bestuursformat een volgende keer helemaal uit de rails lopen.

Bont palet

Deze vorm van regiobestuur moet dan ook goed tegen het licht worden gehouden. Maar dat geldt in feite voor het gehele regionale bestuur. Decennia geleden - zo rond 1970 - resulteerde de toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen in een bont palet van bovenlokale samenwerkingsvormen. Iedere gemeente raakte verzeild in tientallen samenwerkingsverbanden. De gemeenten waren overwegend veel kleiner dan nu en door de toenemende taken van de gemeenten en de maatschappelijke schaalvergroting steeg de behoefte om samen te werken op onderdelen die weinig politiek gevoelig waren.

Vakdepartementen

Maar daarnaast en veel belangrijker was in die tijd het zogenaamde verschijnsel van de ‘materiële functionalisatie’. Omdat het niet erg opschoot met gewestvorming, miniprovincies of de vorming van bestuurlijke landsdelen nestelden de vakdepartementen zich op grootse wijze op het regionale niveau. Daar werd men weinig gehinderd door lastige politici, daar vond men een aantrekkelijke schaal en van daaruit konden gemeenten en provincies onder controle en in de gaten worden gehouden: de komst van de ‘rijksheren in de regio’. 

Januskop

In 1995 publiceerden we een boek onder de titel ‘Regionaal bestuur in de Nederland’ en daarin constateerden we dat er regionaal bestuur in enge zin is - klassieke samenwerking tussen gemeenten op basis van de Wgr - en daarnaast regionaal bestuur in ruime zin. En in dat laatste geval gaat het eigenlijk om vormen van functioneel bestuur op initiatief van de vakdepartementen en deels gericht op uitvoering van rijksbeleid: veiligheidsregio’s, regio’s sociaal domein, RES-regio’s, etc. etc. Het regionaal bestuur heeft dus een duidelijke Janus-kop. En de vermenging van vrijwillige en verplichte vormen van regionaal bestuur hebben het beeld in de afgelopen periode alleen maar verder gecompliceerd. 

Tekentafel

In kwantitatief opzicht is het regionaal bestuur in de afgelopen tien jaar verder geëxplodeerd en het heeft in de beide vormen geleid tot veel invloeds-verlies van provincies en gemeenten. Alle tekentafel-oplossingen die voorzagen in een vierde bestuurslaag tussen provincie en gemeenten haalden het niet en wel vooral omdat de verschillende delen van het land zich niet in een uniforme mal lieten persen. En dat betekent in ieder geval dat bij het zoeken naar oplossingen voor het regionaal bestuur die uniformiteitsgedachte moet worden losgelaten. 

RES-regio 

Meer differentiatie biedt goede aanknopingspunten. Voor bijvoorbeeld Zeeland en Friesland was het helemaal niet nodig geweest om een aparte RES-regio op te tuigen. Deze provincies hadden - in nauwe samenwerking met de inliggende gemeenten en met een stevige betrokkenheid van provinciale staten en gemeenteraden - voor een mooi energiepakket kunnen zorgen. In het westen, midden en zuiden  van het land kunnen bij meer differentiatie aan de steden diverse plus-bevoegdheden worden gegeven, waardoor de Pavlov-impuls om steeds maar weer nieuwe regionale verbanden op te richten een halt kan worden toegeroepen. Bij het denken over de toekomst van het regionaal bestuur biedt differentiatie derhalve de beste opening om tot betere arrangementen te geraken.