Dag voor de Raad 2019: constructief en leerzaam

‘Leerzaam, informatief en constructief’, zo hebben deelnemers de Dag voor de Raad 2019 ervaren. Een uitgelezen moment om te netwerken en kennis te delen met raadsleden uit andere regio’s of juist van om de hoek. Rond de 150 raadsleden en andere betrokkenen kwamen voor de door de Nederlandse Vereniging van Raadsleden georganiseerde bijeenkomst naar het monumentale Stadhuis van Deventer.

De bijeenkomst leverde vooral veel praktische tips en tricks op voor de uitoefening van de uiteenlopende rollen en taken van raadsleden en daarnaast nieuwe inzichten over actuele en nieuwe thema’s.

Inbreng van de wetenschap

Behalve veel onderlinge uitwisseling was er veel ruimte voor de inbreng van experts, zoals de Leidse bijzonder hoogleraar decentrale overheden Geerten Bogaard, zijn Nijmeegse collega en bestuurskundige dr. Marieke van Genugten en universitair docent dr. Hans Vollaard, expert op het gebied van lokale en provinciale democratie. Verder was er een druk bezochte workshop van een team van het Nederlands Jeugdinstituut, dat adviseerde hoe raadsleden zicht houden op het Jeugdzorg-dossier en op zaken als instroom en financiën. Ook de benadering van burgerinitiatieven door raadsleden stond prominent op de agenda, waar Arwin van Buuren, bijzonder hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit en deskundige op het gebied van governance en innovatie zijn kennis en ervaring deelde. Van Buuren is zelf raadslid voor de SGP in Capelle aan de IJssel.

Hoe staat de raad ervoor?

Hoe staat de raad er in deze raadsperiode voor? Wat zijn belangrijke thema’s en welke bijdrage hebben zij daar vanuit hun verschillende rollen aan kunnen leveren? Het Rhedense raadslid Sjir Hanssen (VVD) vertelde hoe in zijn gemeente de energietransitie al tijdens de formatie een belangrijk onderwerp van gesprek was. ‘Dat jaar wilden we en hebben we ook genomen om af te spreken wat we gaan doen en wanneer, waar we windmolens kunnen zetten en waar niet, hoeveel windmolens en zonnepalen er nodig zijn om te voldoen aan de energiebehoefte in onze stad.’ Bemoedigend, maar helemaal tevreden over het plan dat er ligt is Hanssen nog niet. ‘Het beschrijft netjes wat de opgaven zijn en benadrukt dat we nog veel onderzoek moeten doen. Dat is voor een deel ook waar. We weten al veel, maar een heleboel ook nog niet.’ Het college van Rheden heeft opdracht gekregen om in een update van het plan meer duidelijkheid te verschaffen.

Besturing op afstand

Ook de jeugdzorg baart raadsleden zorgen, en dan met name de financiering hiervan. Er zijn grote tekorten; niet zelden bedragen van tientallen miljoenen. Met de decentralisatie groeide ook de zorgvraag. Aan welke knoppen draai je dan als raad? Hoe krijg je meer zicht en grip op de instroom? En wat hoe zit het met lokale versus regionale sturing?

Die vraagstukken van besturing op afstand zijn het specialisme van dr. Marieke van Genugten. “Het gaat over veel thema’s, van jeugdzorg tot afval, maar ook van ICT en belastinginning.” De laatste drie zijn relatief beleidsarme onderwerpen; “de meeste druk ligt toch wel in het sociaal domein”, constateerde zij.

De meest voorkomende motieven voor (niet verplichte) samenwerking zijn volgens Van Genugten; een betere kostenverdeling, hogere kwaliteit van dienstverlening, meer kennis en kennisuitwisseling op ambtelijk en bestuurlijk niveau, meer gewicht in de schaal leggen bij aanbestedingen en lobby en vergroting van de lobbykracht. En daarnaast het gegeven dat veel thema’s binnen gemeenten niet lokaal begrensd zijn, maar zich op regionale schaal afspelen, of gekenmerkt worden door een vorm van onderlinge afhankelijkheid, zoals economische ontwikkeling.

Schaalvoordelen niet behaald

Op veel terreinen worden de beoogde schaalvoordelen evenwel niet behaald, aldus Van Genugten: “In onderzoek van het COELO in Groningen komt voortdurend naar voren dat opschalen misschien wel voordelen heeft bij belastinginning en soms ook ICT. Maar ook dan slechts beperkt, omdat vaak allerlei gemeentelijke systemen niet op elkaar aansluiten.” Met het vergroten van de schaal op verschillende terreinen neemt volgens haar ook de complexiteit van vraagstukken toe. “Daarmee is samenwerking niet per se goedkoper. Positiever valt het resultaat uit als je kijkt naar kwaliteit, kennis en kunde en de sterkere positie die kan worden verkregen bij lobby of inkoop.”

Belangentegenstelling en overwicht van organisatiebelangen vormen niet zelden een probleem bij regionale samenwerking, merkte Van Genugten verder op. “Die tegengestelde belangen spelen lang niet altijd vanaf het begin. Vaak wordt er relatief veel tijd geïnvesteerd in de formulering van doelstellingen: wat willen we van elkaar, waarom gaan we samenwerken? Maar veel samenwerkingsverbanden bestaan al lang. Denk aan de GGD’s. Zelfstandige organisaties met een eigen identiteit en belangen, die niet altijd samenvallen met die van gemeenten. Als je daar niet voldoende over praat lopen je gedachten uit elkaar en weet je niet meer wat de doelen zijn van zo’n organisatie en hoe je daarop zou moeten sturen.”

Een groot tijdsbeslag

De veelheid aan samenwerkingsverbanden leggen een groot beslag op de beperkte tijd die raadsleden hebben, luidt het beklag van het Harlingse raadslid Ron Leen (PvdA). Zijn grootste bezwaren en die van veel andere raadsleden: afname van democratische controle en in de meeste gevallen een vergroting van de werklast en de werkdruk van raadsleden. Een van de grote bezwaren van geformaliseerd samenwerken is volgens Van Genugten de informatieachterstand die dat oplevert voor gemeenteraden. “Vaak krijgen raadsleden informatie van later uit het proces. Aan het einde van de Plannen en Control-cyclus gaat het over bedrijfsvoering, maar die informatie zegt weinig over beleidsuitkomsten en over de prestaties van regionale samenwerkingsverbanden.”

Een van de betere opties om dat te veranderen, aldus Van Genugten: werk samen met andere raden en stem waar mogelijk met elkaar af. Of stel raadsrapporteurs aan, die dan ook echt rapporteren. Marjo Molengraaf (CU-SGP Gorinchem en bestuurslid Nederlandse Vereniging voor Raadsleden) benadrukt hierbij dat er in dit proces ook een belangrijke rol is weggelegd voor de griffier.

Vertaling in prestatie-indicatoren moeilijk

Een ander probleem van veel gemeentelijke taken is volgens Van Genugten dat ze moeilijk zijn te vertalen in prestatie-indicatoren. Zoals: een antwoord op de vraag wat goede zorg is. ‘Het zit niet dus alleen in de timing en de kwaliteit van de informatie.’

Medewerkers van het NJI zien dat er een verschuiving is van ‘hoe organiseren wij de hulp voor onze jeugd goed?’ naar ‘hoe willen we dat onze kinderen opgroeien?’ De rol van gemeenten in dit dossier verschuift ook: van een op prestatie en rechtmatigheid gerichte overheid naar een meer responsieve naar een netwerkende. “Voor de transformatiebeweging is andere sturingsrol nodig”, aldus het NJI-team, waarbij de relatie met zorgaanbieders meer wordt gezien als een partnerschap.

Belangrijke vragen die raadsleden kunnen stellen aan de lokale portefeuillehouder of het bestuur van het regionale samenwerkingsverband zijn volgens het NJI: ‘hoe gaat het met de kinderen en gezinnen in onze gemeente?’; ‘wat is de top 10 van vragen die de toegang binnen krijgt, dus Centra voor Jeugd en Gezin/wijkteams/huisarts/onderwijs?; in hoeverre wordt geïnvesteerd in preventie?; wordt er gestuurd op uitstroom?’. Kortom: ‘doen we de goede dingen, doen we die goed en waaruit blijkt dat?’

Verder kan de gemeenteraad vragen of ambities vertaald zijn in concrete en meetbare doelen. En, ongeacht of het antwoord ja of nee luidt: hoe stuurt de gemeente op het behalen van de maatschappelijke resultaten?

Afspiegeling, partijsoldaten of vertrouwenspersonen?

Hans Vollaard schetste de manieren waarop raadsleden hun volksvertegenwoordigende rol kunnen invullen. “Vaak wordt gezegd dat het belangrijk is dat de volksvertegenwoordiging in de gemeenteraad een afspiegeling is naar geslacht, migratieachtergrond, beroepen en sekse.” Een begrijpelijk gedachte: “Het is prettig als er vrouwen in de gemeenteraad zitten, of boeren of ondernemers die uit eigen ervaring een beetje weten wat er leeft binnen die groepen, of bij mensen met psychiatrische problemen.”

De tweede vorm is die van de ‘partijsoldaten’. “Zij laten vooral de lijn van hun partij horen in gemeenteraadsdiscussies, komen op voor hun kiezers en houden bij besluiten in de gaten of die sporen met het verkiezingsprogramma.” Dan identificeert hij raadsleden die fungeren als ‘vertrouwenspersoon’. “Wat houdt dat in? Dit type raadslid opereert onafhankelijk en wil horen wat inwoners willen, wat lokale organisaties vertellen, maar maakt uiteindelijk zijn eigen inschatting na het debat met collega-raadsleden. Het vertrouwen schuilt erin dat de burgers er vanuit een soort arbeidsverdeling op rekenen dat raadsleden doen wat er gedaan moet worden.”

Coach van participerende burger

Dan is er volgens Vollaard nog het type van de democratische waakhond, die optreedt als procesbewaker. In die taakopvatting letten raadsleden goed op of de belangen van alles en iedereen worden meegewogen, ook die van de minder goedgebekte. ”Een raadslid als democratisch procesbewaker treedt op als coach van burgers die participeren.” Assertieve inwoners redden zich wel volgens Vollaard, of laten zich bijstaan door advocaten. Maar er zijn ook groepen die minder goed hun weg vinden in de lokale democratie: “Het is ingewikkeld om te snappen hoe je moet inspreken, waar je in het proces zit. Als raadslid kun je organisaties en burgers daarbij helpen.”

Academici of laag opgeleiden

Niet overal hoeft de volksvertegenwoordigende rol hetzelfde ingevuld te worden. Demografische achtergronden verschillen, en zo is er ook onderscheid naar opleidingsniveau. “Ik heb onderzoek gedaan in Oost-Groningen, waar de sociale werkplaats de grootste werkgever is”, vertelt Vollaard. “De mensen daar hebben andere wensen en verlangens dan die in universiteitssteden als Leiden, Delft en Utrecht.”

De volksvertegenwoordigende rol is naar zijn idee de komende jaren de meest krachtige. Het gaat daarbij naar zijn idee om het zoeken van balans tussen het algemeen belang en dat van mensen en (volgende) generaties, die meestal niet gehoord worden, zoals jongeren, analfabeten, migranten.

De hoorzitting, een uitstekend instrument

Een uitstekend instrument om toch goed geïnformeerd te worden is volgens hem de hoorzitting. Bijvoorbeeld in het sociale domein, waar niet alleen burgers en cliënten gehoord kunnen worden, maar ook huis- en jeugdartsen, wijkverpleegkundigen, leerkrachten, of vrije psychiaters en psychologen als tegenwicht voor “de molochs van GGZ-instellingen waar veel gemeenten in feite totaal afhankelijk van zijn voor levering van jeugdzorg. Niet gekozen vertegenwoordigers aan wie je zou kunnen vragen wat ze zien gebeuren met kinderen.” Even simpel als doeltreffend, volgens Vollaard: “Je hebt een paar stoelen nodig voor raadsleden en voor de mensen die iets kunnen vertellen. Werk niet op open uitnodiging, maar denk goed na over wie je uitnodigt.”

Regionale Energie strategie: weinig gevoel van urgentie

Dries Bartelink van kennisorganisatie de Argumentenfabriek gaf de deelnemers tijdens zijn workshop de primeur en tevens try-out van een zogeheten ‘argumentenkaart’ die raadsleden kan ondersteunen bij het mede-opstellen van een regionale energie strategie (RES). Met o.a. vragen over de afweging van lokale én regionale belangen, informatievergaring, verbinding met de samenleving, controleren van de taakuitvoering door het college, doelmatigheid en effectiviteit.

De urgentie om aan de slag te gaan met de transitie wordt nog weinig gevoeld, was de ervaring van meerdere deelnemers. Maar de opgave is dan ook weerbarstig. Een constatering: ‘Er is een verschil in informatiesnelheid tussen burgers, raad en ambtenaren.’

‘Het is belangrijk om de raad aan zet te krijgen in de RES’, aldus Hilde Berning-Everlo (CDA) uit Tubbergen. Maar hoe dan, vroegen sommigen zich af: “Als de raad geen heldere kaders kan meegeven en vervolgens geen argumenten heeft om te controleren, dan moet ze niet in die positie geplaatst worden”, was een opmerking.

Onrust vooral in het buitengebied

De onrust over het realiseren van de energietransitie zit vooralsnog vooral in het buitengebied, een gedeeld gevoelen. Evenals het idee dat de opgave van de stad grotendeels moet worden gerealiseerd op het platteland, waar nog ruimte is.

Zo loopt bijvoorbeeld Noordoost-Twente aan tegen het gegeven dat het met zijn essen en kempen is gekwalificeerd als een van de Nationale Landschappen. Maar die status compliceert de transitie, aldus een van de aanwezigen. Windmolens passen volgens de provincie niet in het kleinschalig karakter van het landschap, dus zijn de gemeenten Dinkelland, Losser, Tubbergen, Oldenzaal en Losser grotendeels aangewezen op andere oplossingen, zoals bio-energie en zonnepanelen. Waar raden in het grensgebied tegen aanhikken: de windmolens staan wél direct langs de grens op Duits grondgebied. De Zevenaarse CDA-fractievoorzitter Jan de Nooij vindt dat niet uit te leggen en het tast het draagvlak voor het opgeven van fossiele energiebronnen aan: “In Nordrhein-Westfalen wordt gestrooid met enorme subsidies voor aansluiting op het gas. Hoe gek zijn ze nou geworden in Den Haag?”

Betrek burgers bij vraagstukken

Ook in Meijerijstad houdt de energietransitie de gemoederen bezig, zegt raadslid Laurens van Voorst (lokale partij HART), al ligt de Zuidoost-Brabantse fusiegemeente naar zijn mening wel wat achter bij andere regio’s. Zo is er een verkenning gedaan naar de kwantitatieve opgave op het gebied van alternatieve energieopwekking en speelt er in Veghel een initiatief van het bedrijfsleven (‘Veghel Windt’) met plannen voor vier grote windmolens. Een van de lokale partijen wilde initiatiefnemers van grote energieprojecten verplichten om een kwart van de investering te delen met inwoners, een voorstel dat is afgeschoten.

Zoals in veel gemeenten vertraagt in Meijerijstad het NIMBY-syndroom de lokale ‘windhandel’ en de verduurzaming, aldus Van Voorst. ‘Mensen willen duurzame energie, maar niet in de eigen achtertuin, in verband met ongewenste slagschaduw en herrie.’ Zijn ideaal bij burgerparticipatie is dat inwoners aangeven wat het kader is. ‘Als u geen windmolens wilt, vertel dan ook hoe het dan wel moet.’

Burgerparticipatie is naar de overtuiging van dit raadslid ‘een manier om ‘de samenleving op een hoger plan te brengen.’ Met als prettig bijverschijnsel dat inwoners aan den lijve ervaren dat besturen en keuzes maken in het algemeen belang soms uiterst moeilijk is. Als voorbeeld noemt hij de herinrichting van straten en groen. ‘Iemand met een zelfgebreide bakfiets zal zoveel mogelijk bomen willen, terwijl de straatbewoner met de Hummer hecht aan zoveel mogelijk parkeerplaatsen.’

Tips die raadsleden elkaar meegaven aan eind van de sessie: ‘Betrek burgers zo snel mogelijk bij het vraagstuk’ en ‘Realiseer je dat je bij de transitie zuinig moet zijn met grond, omdat er meerdere opgaven zijn: woningbouw, bedrijventerreinen, infrastructuur, natuur en dan nog de energietransitie.

Het zwarte gat van de lokale democratie

Prof. mr. Geerten Bogaard spitste zijn inleiding deels toe op de dualisering, en dan vooral op de nadelen die hij ziet. “Het zwarte gat van de lokale democratie in het sociale domein”, zo ziet hij de dualisering. De lokale democratie in het sociale domein kenschetst hij als “de kerstboom die we na de jaarwisseling hebben laten staan en waar we allemaal nieuwe dingen in zijn blijven hangen.”

“Aan de voorkant van het proces, bij het stellen van kaders, liggen de relevante keuzes niet”, hield hij de zaal voor. “Iedereen is immers voor goede zorg tegen redelijke kosten zonder al te veel risico’s.” Hij benadrukt dat raadsleden, zeker wat betreft het sociale domein betreft, geen specialisten moeten willen zijn, maar principieel moeten vasthouden aan hun status van amateurs, lekenbestuurders, liefhebbers. “Moet je monteur zijn om auto te kunnen rijden?” Als raadsleden professionals worden, verandert de democratie in een bureaucratie, is Bogaards bewering.

Wethouder als superambtenaar

Hij ziet dat wethouders vaker vanwege hun vakkennis worden aangetrokken, die vetgedrukt staat in vacatures en profielschetsen. “Lang niet in alle gemeenten is een influx van wethouders van buiten, maar er zit wel een stijgende lijn in.” Hij juicht deze ontwikkeling niet toe: “Je krijgt wethouders die geen beleid hebben om uit te voeren, maar die maatregelen nemen die ‘bewezen effectief’ zijn.” Superambtenaren’ noemt Bogaard dat type wethouder.

Zijn stelling: “Niet de raad moet professionaliseren, maar de wethouder sociaal domein moet politiseren.”

Belangen van individuele burgers

Tegen de dominante gedachte in vindt Bogaard dat raadsleden vaker mogen optreden als belangenbehartigers van individuele burgers. Het zelf opgelegde rolbewustzijn van kaders stellen en sturen op hoofdlijnen mag van hem rustig verlaten worden. Niks op tegen om de wethouder ter verantwoording te roepen met voorbeelden uit de inbox van de fractie, vindt hij; “Raadsleden zijn er juist om de ervaringen van burgers politiek te vertalen.” Over een als vernederend ervaren keukentafelgesprek, of een situatie waarin evident geen maatwerk is geleverd, terwijl dat tot betere en misschien goedkopere resultaten zou hebben geleid. Het mooie daaraan is volgens hem dat ervaringen ‘altijd waar’ zijn en dat opgevangen geluiden tot niets verplichten.

Wat nemen we mee naar de resterende raadsperiode?

Dan de vraag: wat nemen raadsleden mee van de Dag voor de Raad naar de resterende raadsperiode? Anne van der Meer (GroenLinks, Deventer) wil meer ruimte claimen voor eigen ideeën en zich minder laten leiden door de agenda van het college. Robbert Lievense (Leefbaar Schouwen-Duiveland) vond het ‘schokkend’ van collega-raadsleden te vernemen dat zij nauwelijks worden betrokken bij de Regionale Energie Strategie, “en dat om vijf voor twaalf.” Hij wil werken aan verbetering, in de eigen fractie maar ook via de VNG. Rixt de Jong uit Heerenveen (D66) was in haar eerste jaar als raadslid vooral zoekende naar invulling van haar rol, maar gaat in het jeugdzorgdomein kijken hoe zij, ook voor zichzelf, de ambitielat hoger kan leggen. Zo hoopt zij dat de door het NJI geopperde Top 10 van vragen die CJG, huisartsen en leerkrachten in haar gemeente kan worden geïnventariseerd. Raadslid Guido Antunes (GroenLinks Schiedam) is “dol op het delen van informatie en kennisbronnen.” De praktische handvatten die hij aangereikt kreeg wil hij zo snel mogelijk in de praktijk proberen.

Verslag door Yvonne Jansen.