Gaan de Drechtsteden aan democratie ten onder?

Hoe krijgt de gemeenteraad meer greep op regionale samenwerking? Met deze vraag als uitgangspunt start de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden een zoektocht om in beeld te brengen hoe gemeenteraden meer invloed en greep krijgen op regionale samenwerking. Na West-Brabant nu de derde aflevering, uit de Drechtsteden.

De Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) mag zich verheugen in landelijke belangstelling. Is dit het bovenlokale model voor democratisering van gemeenschappelijke regelingen? Leden van de Drechtraad, het algemeen bestuur van de GRD, denken er verschillend over. Meer bevoegdheden terug naar de afzonderlijke raden, vindt Arno Janssen, raadslid voor Papendrechts Algemeen Belang. Naar één raad voor één Drechtstad, meent het Dordtse PvdA-raadslid Cor van Verk.

'Politiek-bestuurlijk worden de Drechtsteden in het land gezien als lichtend voorbeeld. Wat mij betreft ten onrechte. Het is allemaal niet goed genoeg doordacht', stelt Arno Janssen. 'We spelen alsof we dualistisch zijn, met een Drechtstedenbestuur en een Drechtraad. Maar als het erop aankomt, dan is er weinig dualistisch aan.'

Diametraal daar tegenover staat Van Verk. 'Ik zit nu vijf jaar in de Drechtraad en ben er uitermate tevreden over. Ik ben niet blind voor de nadelen, maar het grote voordeel van deze constructie is dat het algemeen bestuur uit volksvertegenwoordigers bestaat, met daadwerkelijke bevoegdheden. De Drechtraad werkt daardoor net als een gemeenteraad, alleen veel dualistischer. De leden voelen zich namelijk niet gebonden aan allerlei afspraken uit coalitieakkoorden, omdat die er gewoon niet zijn.'

Regiofracties

De zes gemeenten die deelnemen in de GRD hebben belangrijke bevoegdheden belegd bij het Drechtstedenbestuur, bestaande uit portefeuillehouders, en bij de Drechtraad, waarin iedere fractie uit de afzonderlijke gemeenteraden één lid heeft (zie kader onderaan). De Drechtraadsleden hebben zich verenigd in regiofracties. Zo maakt Van Verk deel uit van de PvdA-fractie van Dordrecht en van de PvdA-regiofractie waarin ook de collega's van de andere Drechtstedengemeenten zitten. Voor de lokale partijen – samen goed voor ongeveer een derde van alle raadszetels in de zes gemeenten – ligt dat lastiger. Ze zijn immers niet voor niets lokale partij. Bovendien – een punt dat Janssen benadrukt – mogen regiofracties helemaal niet bestaan. Minister Plasterk schreef er op 25 februari 2013 een brief over aan het Drechtstedenbestuur: 'De leden zijn als vertegenwoordiger van hun gemeente, en niet als lid van een politieke fractie, lid van de Drechtraad. De Wet gemeenschappelijke regelingen is gebaseerd op het principe van verlengd lokaal bestuur. (..) De leden van de Drechtraad stemmen (..) als vertegenwoordiger van hun gemeente en niet als leden van een politieke partij.' In een schriftelijke reactie relativeerde het Drechtstedenbestuur het fenomeen regiofractie. Op 30 mei 2013 schreef het aan de minister dat 'er wel eens spanning kan liggen tussen de rol van vertegenwoordiger van de gemeente en de rol in de partijpolitieke familie (..). Immers, waar mensen elkaar ontmoeten (..) ontstaan informele banden en verbindingen. Maar in hun professionaliteit geven raadsleden zich rekenschap van deze spanning en het gegeven dat het bestuur van een openbaar lichaam op monistische leest is geschoeid.'

Gedoogd

Janssen vindt de tekst van het Drechtstedenbestuur weinig geloofwaardig. 'We doen net alsof de Drechtraad de dualistische counterpart is van het Drechtstedenbestuur, terwijl de minister dus duidelijk maakt dat dit niet het geval mag zijn. Maar het gaat gewoon door. Per 1 mei 2015 wordt zelfs een regiogriffier aangesteld. Dat kán helemaal niet.'

Van Verk tilt er niet zo zwaar aan. 'Ik denk dat de minister ons model gedoogt, misschien in de hoop dat we van onderop tot herindeling besluiten. Of dat er een werkbaar alternatief komt voor die monistische gemeenschappelijke regelingen. Want dat zijn inderdaad draken van dingen waarin de democratie ver te zoeken is.' Wat Van Verk betreft zijn er weldegelijk regionale fracties, die daadwerkelijk zeggenschap hebben in de Drechtraad op belangrijke dossiers. 'Daar hebben de afzonderlijke gemeenteraden dus niets meer over te vertellen. Er is één Drechtstedenbeleid, democratisch gelegitimeerd door de Drechtraad.'

Minder betrokken

Janssen en Van Verk zijn het er wel over eens dat de Drechtraad als nadeel heeft dat gemeenteraadsleden die er zelf niet inzitten zich minder betrokken voelen. Een probleem dat ook in Twente wordt gezien waar een stuurgroep adviseerde om de regionale volksvertegenwoordiging op te heffen, om zo de betrokkenheid van raadsleden te vergroten. Van Verk herkent het probleem van onverschilligheid. 'Ik had het ook, toen ik in de periode 2006-2010 wel in de raad van Dordrecht zat, maar niet in de Drechtraad. Als je meedoet sta je er wezenlijk anders in dan wanneer je er van de zijkant naar kijkt.'

'Bij ons speelt precies hetzelfde', zegt Janssen. 'Ik merk dat een aantal fracties in onze raad zegt: dat gaan we hier niet bespreken, dat doen we wel in onze regiofractie en daarna in de Drechtraad. Of een verantwoordelijk wethouder die zegt dat hij niets kan zeggen over het sociale domein, omdat de regio daar over gaat. Dat is natuurlijk dodelijk voor de verantwoording richting je eigen raad.'

Lokale of regionale democratie?

Waar in veel gemeenschappelijke regelingen het gebrek aan democratische legitimiteit zorgen baart, lijkt het er in de Drechtsteden op dat de combinatie van regionale en lokale democratie op gespannen voet met elkaar staan. Er zijn twee oplossingsrichtingen: meer lokale en minder regionale democratie of andersom. Janssen is voor de eerste optie, Van Verk voor de tweede. Janssen is niet voor afschaffing van de Drechtraad, maar ziet de oplossing in een andere manier van vertegenwoordigen. 'De wet zegt dat leden van de Drechtraad niet een fractie, maar hun gemeente moeten vertegenwoordigen. Je zou kunnen denken aan een Drechtraad waarnaar iedere gemeente twee, misschien vier raadsleden afvaardigt. De helft uit coalitiepartijen, de andere helft uit oppositiepartijen. Zo wordt de Drechtraad minder partijpolitiek en meer verlengd lokaal bestuur: de eigen gemeenteraad beslist en geeft een mandaat mee aan de eigen vertegenwoordiger in de Drechtraad. Op Drechtstedenniveau worden alleen taken uitgevoerd waarvoor de regio de beste schaal is. De rest blijft gewoon bij de eigen gemeenteraad, zodat elke gemeente de eigen identiteit behoudt.'

Van Verks remedie tegen democratische drukte is de andere kant op: hij vindt dat de Drechtraad de gemeenteraad van de fusiegemeente Drechtstad moet worden. 'Ik weet dat het een zwaar taboe is, ook binnen mijn eigen partij, maar er is eigenlijk geen andere weg. We moeten nog steeds bezuinigen, maar we zitten aan de grens van wat er op de organisatie nog te halen valt. Verder snijden gaat ten koste gaat van het voorzieningenniveau en van de dienstverlening aan burgers. Nu moeten we hele mooie voorzieningen sluiten, omdat zes gemeenteraden niet over een fusie durven praten. Dat is toch belachelijk. Toen hier in de regio het voorstel kwam om twee gemeentelijke zwembaden te sluiten en er daar één heel mooi zwembad voor terug te bouwen, brak bijna de Derde Wereldoorlog uit. Dan denk ik: wat een verspilling van tijd, geld en energie. In Drechtstad heb je zoiets niet. Dan is er één gemeenteraad en die beslist. Dan kun je ook al gauw een paar miljoen pakken op de bestuurskosten. Zes burgemeesters kosten ook een bekkie. En een stuk of dertig wethouders, in plaats van pakweg zes voor Drechtstad, zes griffiers, zes gemeentesecretarissen en zes gemeenteraden. Het is onhandig en duur. Samenvoeging maakt burgers volgens mij niks uit, zolang je de dienstverlening natuurlijk goed decentraal organiseert. Als je mijn gemeente binnenrijdt, staat er dan voortaan 'Dordrecht. Onderdeel van Drechtstad'. Daar voel je verder niks van.'

Samenwerkingsverband

De Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) is een intergemeentelijk samenwerkingsverband tussen Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht. De samenwerking dateert al uit de jaren zeventig, kreeg in 1995 een steviger basis die in 2006 uitmondde in de GRD. In de vorige bestuursperiode (2010-2014), onderging de Drechtraad, het algemeen bestuur van de GRD, een belangrijke verandering. Drechtraadsleden vinden elkaar niet langer op basis van hun gemeentelijke achtergrond, maar op basis van hun politieke kleur. Daardoor was de Drechtraad in staat zich de positie van hoogste gezagsorgaan te verwerven. Net als gemeenteraden stelt de Drechtraad de beleidskaders vast en controleert achteraf of beleid binnen die kaders is uitgevoerd.

De Drechtraadsleden worden niet rechtstreeks gekozen, maar iedere fractie van de zes gemeenteraden heeft één vertegenwoordiger in de Drechtraad. Het aantal leden hangt dus af van het aantal fracties in de gemeenteraden. Elk lid heeft zijn eigen 'stemgewicht', dat afhangt van het aantal stemmen dat zijn partij bij de gemeenteraadsverkiezingen heeft behaald. Inhoudelijk gaat de GRD over de beleidsvelden economie, arbeidsmarkt, onderwijs, ruimtelijke ordening, milieu, sociale zaken en bedrijfsvoering. In totaal werken er circa 870 mensen.

Dit artikel is onderdeel van de reeks 'In de ban van Regionale samenwerking'. Alle artikelen uit deze reeks:

1. Zonder regioraad meer raadsbetrokkenheid?
2. Een motie voor meer samenwerking
3. Gaan de Drechtsteden aan democratie ten onder?
4. Tussenstand: helderheid in de mist
5. Een regioraad met louter raadsleden, een taai gevecht in Twente
6. Nieuwe West-Brabantse raadsleden met procesafspraken meer grip op regio
7. Wel samenwerken in Drechtsteden, geen bevoegdheden overdragen
8. Twentse verwarring over een 'herfstcompromis'
9. Regioraad Twente ter ziele
10. Afstemming tussen 19 tinten blauw van West-Brabantse raden
11. De lessen en tips van 2015
12. Greep op de regio dient het lokale belang
13. Het FC Twentegevoel van raadslid Vic van Dijk
14. Oog en oor hebben voor onze inwoners, zowel lokaal als in de regio
15. Beducht op het Galliër-effect
16. Gemeenteraden Zuidoost-Brabant kiezen voor democratische betrokkenheid
17. Je vertegenwoordigt een mix van lokaal- en regiobelang
18. Greep op regionale samenwerking? Maak het politiek!
19. Regionale samenwerking: liefde ontluiken, geen uithuwelijking
20. Grenzeloos denken om meer voor je inwoners binnen te halen
21. Informatie uit regio naar behoefte van raadsleden