'Gedeeltelijke bescherming intern beraad noodzakelijk'

Hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga geeft in zijn columns een blik op het lokaal bestuur.In zijn eerste column van dit nieuwe jaar stelt Douwe Jan Elzinga dat het openbaar maken van intern beraad op ieder moment ontwrichtend is voor politiek en bestuur.

Met grote regelmaat vragen gemeenteraadsleden - vaak van de oppositie - aan het college om bij de voorbereiding van bestuursbesluiten alle informatie kenbaar te maken: alle mail- en whats-app berichten tussen betrokkenen, ook derden; adviezen van adviseurs en advocaten; voorbereidende beleidsnotities van ambtenaren; verslagen van interne ambtelijke besprekingen; inhoudelijke verslagen van collegebesprekingen en van besprekingen tussen wethouders en ambtenaren etc.
Voor de colleges is het dan een hele worsteling om te besluiten wat wel en niet wordt vrij gegeven aan de gemeenteraad en aan individuele raadsleden. En die worsteling is nogal complex omdat niet steeds duidelijk is of het interne beraad nu wel of niet is beschermd, tijdelijk of algeheel, geheel of op onderdelen.

Splijtzwam

Op het nationale niveau is de bescherming van het interne beraad een even grote splijtzwam. Tijdens de verhoren in de Toeslagen-affaire betrok premier Rutte de stelling dat de bescherming van het interne beraad tussen ambtenaren en bewindslieden in stand moet blijven, in ieder geval totdat er besluiten zijn genomen.
In NRC-Handelsblad van 23 december 2020 noemde collega Wim Voermans deze stellingname van Rutte in strijd met de rechtsstaat en het zou ernstig afbreuk doen aan de democratie en aan de positie van de volksvertegenwoordigingen. Bovendien zou hier ongrondwettig worden gehandeld.
Deze standpunten liggen zover uit elkaar dat een adequate oplossing nauwelijks in zicht lijkt te komen. Toch is er een gemakkelijke en voor de hand liggende ‘way out’.

Verantwoordingsplicht

De Gemeentewet - al vanaf de tijd van Thorbecke en tot 1993 - formuleerde een verantwoordingsplicht voor het gevoerde bestuur en formuleerde tevens dat de bestuurders verplicht waren om te dien aanzien (dus met betrekking tot die verantwoordingsplicht) alle noodzakelijke informatie aan de leden van de gemeenteraad te verstrekken. Hieruit werd langjarig afgeleid dat de colleges bij de voorbereiding van besluiten een zekere ruimte toekomt om intern in het contact met ambtenaren en externe adviseurs ‘freischwebend’ en in beslotenheid alle beleids- en besluitopties onder ogen te zien.
Was het bestuursbesluit - al dan niet in ontwerp - genomen en kenbaar gemaakt aan de volksvertegenwoordiging, dan kon in het kader van de verantwoordingsplicht voor gevoerd bestuur vrijwel alle informatie door de raad worden opgevraagd om tot een afgewogen oordeel en tot adequate controle te komen. En in toegespitste gevallen kon door inzet van bijvoorbeeld een raadsonderzoek de onderste steen naar boven worden gehaald. En daarbij konden ook alle documenten die in het interne beraad waren gewisseld in beginsel beschikbaar komen.

Informatieplicht

Die oude tijden zijn voorbij. Volksvertegenwoordigers moeten in de huidige tijd worden voorzien van informatie die op ruimhartige wijze wordt verstrekt, zowel bij de voorbereiding van besluiten als bij de verantwoording achteraf. Voor de gemeenteraden geldt bijvoorbeeld nu ook een actieve en aanvullende informatieplicht voor het college in de aanloop naar besluiten. Maar desondanks kan het vroegere onderscheid van betekenis zijn om het vraagstuk van de bescherming van het intern beraad werkbaar en hanteerbaar te maken.

Voorfase

Er is veel voor te zeggen om de bescherming van het interne beraad gedeeltelijk overeind te houden en wel voor de voorfase van besluitvorming. Er ontstaat in het bestuur een enorme kramp indien bij de voorbereiding van besluiten alle interne informatie - inclusief de adviezen van derden - meteen moet worden vrij gegeven. En het bevordert dat documenten niet meer worden vervaardigd maar worden omgezet in mondeling verkeer dat voor de volksvertegenwoordiging definitief buiten bereik blijft.
Een algehele toegang van de volksvertegenwoordiging tot deze fase van voorbereiding werkt ontwrichtend over de gehele linie, hoezeer het ook noodzakelijk is om op de meest ruimhartige wijze staten, raden en parlement van relevante informatie te voorzien. Daar staat dan uitdrukkelijk tegenover dat in het kader van verantwoording - dus nadat besluiten zijn genomen en in deze in uitvoering zijn gebracht - de bescherming van het interne beraad in belangrijke mate moet worden opgeheven.

Vastleggen

In de Toeslagenaffaire is dit het klemmende punt gebleken - betrokken Kamerleden konden slechts met de grootst mogelijke moeite informatie lospeuteren - en ook op het decentrale niveau wordt de bescherming van het interne beraad veelal doorgetrokken naar de verantwoordingsfase. Bij verantwoording en controle achteraf moet er in de meeste ruime zin kunnen worden gereconstrueerd en dan niet alleen in het kader van enquêtes en onderzoek, maar ook in het reguliere geval.
Voor een gedeeltelijke bescherming van het interne beraad zijn dus vele goede argumenten aan te voeren, maar dan wel onder de strikte voorwaarde dat tijdens de verantwoordingsfase vrijwel alle informatieluiken breed kunnen worden opengezet. Het zou goed zijn indien op korte termijn een dergelijk format zowel voor nationaal, provinciaal als lokaal wordt vastgelegd.