Kaderstellen en controle kan beter

Op papier beschikken raadsleden over een uitgebreide gereedschapskist om hun controlerende en kaderstellende taken uit te voeren, maar in de praktijk blijkt dat de kaderstelling en controle echt beter kunnen. Dat is de belangrijkste conclusie van een groot onderzoek naar de toepassing van het juridisch raadsinstrumentarium.

Voor het onderzoek trokken Klaartje Peters, hoogleraar lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht, en Peter Castenmiller, onderzoeker bij adviesbureau PBLQ, door heel Nederland om in gesprek te gaan met raadsleden, wethouders, griffiers, burgemeesters, rekenkamers en ambtenaren. Ze maakten een selectie van in totaal tien gemeenten die wat betreft geografische ligging en inwoneraantal een zo divers mogelijk beeld opleverden.

Kaderstelling en controle zijn twee substantiële taken van de gemeenteraad. En toch is er tot op heden nog betrekkelijk weinig onderzoek naar gedaan. ´Dat is opvallend´, vertelt Peters. ´De laatste jaren zijn er veel zorgen geuit over de staat van de lokale democratie, maar eigenlijk weten we helemaal niet hoe gemeenteraden hun rol in het lokale bestel vervullen. Dit onderzoek leert ons meer over de manier waarop gemeenteraden in de praktijk kaders stellen en controleren.´

Hoe gaat kaderstelling in de praktijk?

Het onderzoek laat zien dat kaderstelling door de raad een vrij passief karakter heeft. Het college formuleert de kaders, en de raad stelt ze vast. Slechts af en toe amendeert de raad de door het college opgestelde kaders, of stuurt het zelf actief bij door middel van een motie of initiatiefvoorstel. Met name dat laatste instrument wordt in de praktijk maar zeer sporadisch ingezet.

Over de bruikbaarheid van het belangrijkste kaderstellende instrument, het vaststellen van de begroting, bestaan onder sommige raadsleden grote twijfels. Castenmiller legt uit: ´Vanwege het technische karakter en de abstract geformuleerde doelstellingen zien raadsleden de begroting in de praktijk niet als een manier om duidelijke kaders te stellen, waarmee je op een later moment daadwerkelijk kunt controleren wat er van alle goede voornemens terecht is gekomen.’

Peters vult hem aan: ‘Dat is ook niet zo gek misschien: de begroting is vooral een financieel instrument, en minder geschikt om inhoudelijk te sturen. In veel gemeenten wordt daarom met enige regelmaat aan de inrichting en invulling van de begroting gesleuteld, in raadswerkgroepen waar vaak ook de griffie en ambtenaren aan deelnemen, maar in het algemeen zonder veel succes.‘

Controle: meer dan informatie vragen

Om de controlerende taak uit te voeren, kunnen raadsleden gebruik maken van een grote variëteit aan instrumenten. Veel van de instrumenten zijn bedoeld om informatie te vergaren. Voorbeelden daarvan zijn het stellen van schriftelijke en mondelinge vragen. De vertaalslag van informatie vergaren naar daadwerkelijke controle of beoordeling wordt echter vaak achterwege gelaten, althans: daar zie je in de openbaarheid niets van terug.

De onderzoekers adviseren raadsleden om controle meer zichtbaar en structureel onderdeel van het raadswerk te maken. ‘Vraag gericht naar bepaalde dossiers, doe iets met de verzamelde informatie en laat dat ook zien’, zegt Peters daarover. ‘Griffiers zien regelmatig dat raadsleden méér zouden kunnen bereiken als ze hun controlerende rol wat meer inhoud geven. Vragen stellen is een mooi middel, maar afhankelijk van de antwoorden moet je een onderwerp soms niet meteen loslaten, en bijvoorbeeld gericht andere instrumenten inzetten. Je kunt het bij de rekenkamer onder de aandacht brengen, of met steun van andere fracties het onderwerp voor bespreking met de wethouder agenderen.’

Sommige instrumenten blijken bovendien niet of nauwelijks te worden gebruikt. Castenmiller: ´Sinds de dualisering in 2002 kunnen raadsleden bijvoorbeeld een raadsenquête houden, wat door sommigen wordt gezien als het ultieme controlemiddel. In de praktijk zien we echter dat dit instrument zelden tot nooit wordt toegepast. In 9 van de 10 onderzochte gemeenten is de raadsenquête in de vorige raadsperiode (2014-2018) niet één keer ingezet´, verklaart hij.

Geringe eigen ondersteuning

Om de positie van de raad te versterken kreeg de raad in 2002 permanente eigen ondersteuning in de vorm van de griffier. Uit het onderzoek komt naar voren dat raadsleden over het algemeen tevreden zijn over het functioneren van de griffier, maar op veel plaatsen is meer inhoudelijke en strategische ondersteuning mogelijk, waar raadsleden veel baat bij zouden kunnen hebben.

´Wat opvallend is´, begint Castenmiller, ´is dat raden zeer terughoudend zijn in het vergroten van het budget van de eigen ondersteuning, terwijl ze die ondersteuning wel goed kunnen gebruiken. Dit geldt voor zowel de omvang van de griffie, als de gelden die beschikbaar worden gesteld voor fractieondersteuning. In sommige gemeenten hebben we zelfs gezien dat fractieondersteuning helemaal is afgeschaft. Dat is niet alleen in strijd met de wet, maar vooral ook een gemiste kans.´

Zijn collega Peters vult hem aan: ´Een veelgehoord argument van raadsleden tegen het vergroten van de eigen ondersteuning is dat de raad niet teveel belastinggeld mag uittrekken voor zichzelf. Wat daarbij echter over het hoofd wordt gezien, is dat raadsleden werk leveren voor de lokale gemeenschap. Dat mag best wat kosten.´

‘Wij komen geregeld in Vlaanderen, waar ze nog het monistisch stelsel kennen. Ik kan je verzekeren dat raadsleden daar met enige jaloezie kijken naar de formele positie en de mogelijkheden die de gemeenteraad in Nederland heeft. Gebruik die mogelijkheden dan ook, zou ik zeggen´, besluit ze.

Meer informatie

Voor meer informatie over het onderzoek: Om de controle door de raad.

Voor meer informatie over de controlerende rol van de raad en de inzet van juridische instrumenten, ga naar de digitale leeromgeving.

Dit interview met de onderzoekers is geschreven door Jinne Samsom.