Onderzoek: vijf tips voor minder coalitie-oppositie en een sterkere raad

Ga zelf als raadslid vaker op onderzoek uit. Weet als raadslid dat de coalitie de tegenstelling tussen coalitie en oppositie veroorzaakt, en niet de raadsleden in de oppositie. Kies niet voor krappe meerderheden in de coalitie, maar maak een ruime meerderheid of kies juist voor een minderheidscollege. Of, kies voor een periode zonder coalitieakkoord en/of selecteer onafhankelijke wethouders.

Deze vijf tips en aanbevelingen doen onderzoekers van de Universiteit Leiden in het onderzoeksrapport “Gezond dualisme. Hoe coalitie- en oppositieraadsleden samen kunnen zorgen voor een sterke gemeenteraad”. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden die graag wilde weten welke rol en bijdrage een raadslid in de coalitie kan leveren aan een sterke rol en positie van de gemeenteraad. Het stemgedrag van raadsleden van coalitie- en oppositie in 117 gemeenten is in het onderzoek onderzocht. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met raadsleden van coalitiefracties uit qua grootte drie vergelijkbare gemeenteraden: Lisse (krappe meerderheidscoalitie), Pijnacker-Nootdorp (raadsakkoord) en Wijdemeren (grootste partij buiten de coalitie).

Politieke strijd

Door een gebrek aan politieke competitie in gemeenteraden is de tegenstelling tussen coalitie en oppositie in gemeenteraden erg zwak, in vergelijking met de tegenstelling coalitie-oppositie in de Tweede Kamer. Dat gebrek aan competitie in de raad vindt zijn oorzaak, aldus de onderzoekers, dat een meerderheid van de raadsbesluiten met algemene stemmen wordt aangenomen. Daarnaast blijkt dat de tegenstelling tussen coalitie en oppositie in grotere gemeenten groter is. De reden: er worden in grotere gemeenten vaker moties en amendementen ingediend waar verdeeld over wordt gestemd. In gemeenten met een gezonde financiële positie is de tegenstelling tussen coalitie en oppositie veel minder. Minderheidscoalities zorgen voor een forse verkleining van de tegenstelling coalitie-oppositie.

Zwakke controle

Het karakter van de coalitie en de financiële situatie is nauwelijks van invloed op het gedrag van raadsleden, zo blijkt uit het onderzoek in Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren. Echter, de positie van de grootste partij (binnen of buiten het college) is een hele belangrijke verklaring voor een scherpe tegenstelling tussen raadsleden in de coalitie en de oppositie. Bovendien blijkt dat coalitieraadsleden in de drie gemeenten ‘een verminderde neiging hebben om het college actief te controleren en ter verantwoording te roepen, wat leidt tot een verzwakking van de positie van de gemeenteraad als geheel.”

Hard en passieve raad

Er is volgens de onderzoekers geen optimale verhouding tussen raadsleden in de coalitie en de oppositie. Wel is het zo dat “een verharde, monistische verhouding tussen coalitie en oppositie ondermijnt het vermogen van de raad om het college te controleren en om beslissingen te maken die in het belang zijn van de gemeente als geheel”. Een raad waarin alle voorstellen per acclamatie worden aangenomen is ook niet per sé een raad waarin het college het vuur aan de schenen wordt gelegd. “Een unanieme raad is waarschijnlijk een passieve raad, die alle ruimte laat aan het college.”

Vijftal aanbevelingen

Om de positie van de raad te versterken door raadsleden van de coalitie en oppositie samen, doen de onderzoekers een vijftal aanbevelingen om het gesprek te voeren over het versterken van de positie van de raad:

1. Ga zelf als raadslid op onderzoek uit.

Het gebrek aan ervaring en expertise zet raadsleden ten opzichte van wethouders op een grote kennisachterstand. Juist coalitieraadsleden kunnen het gezag van de raad vergroten. Raadsleden in de coalitie vinden het een voordeel dat zij informeel worden bijgepraat door de wethouder(s). “Dit biedt raadsleden van coalitiefracties enerzijds extra mogelijkheden voor effectieve controle, maar anderzijds maakt deze informatiestroom ook sterk(er) afhankelijk van het college. Het vergaren van andere informatiebronnen kan deze afhankelijkheid ten opzichte van het college verkleinen, de controlerende mogelijkheden van coalitieraadsleden verder versterken, en daarmee een positief effect hebben op het gezag van de gemeenteraad als geheel.”

2. Besef als raadslid dat de raadsleden van de coalitie de tegenstelling coalitie-oppositie veroorzaken.

“De coalitie-oppositiedynamiek wordt niet alleen veroorzaakt doordat

coalitiepartijen zich vasthouden aan de afspraken in het coalitieakkoord, maar ook omdat deze partijen in permanent overleg zijn met elkaar. De tegenstelling tussen coalitie en oppositie komt vooral naar voren omdat coalitiepartijen onderlinge veto’s hebben: een partner mag dan niet volgens diens eigen programma stemmen omdat een andere coalitiepartij dat tegenhoudt”. Lisse met een sterke consensuscultuur wordt door de onderzoekers als voorbeeld genoemd hoe het anders kan: “Juist als het in deze gemeente politiek lastig werd, sloot de coalitie zich niet af maar betrok zij de raad als geheel. Op lastige financiële dossiers wordt gezocht naar een meerderheid die breder is dan de coalitie. Dat vereist een open, kwetsbare houding van het college en de coalitiepartijen en een constructieve houding van de oppositie.”

3. Kies niet voor een krappe meerderheidscoalitie (de helft plus 1), maar durf te kiezen voor een ruime minderheid of juist een minderheidscoalitie.

Bij colleges met een ruime meerderheid, waarbij het uitvallen van een fractie de meerderheid van de coalitie niet in gevaar brengt, is de coalitie-oppositietegenstelling minder sterk. “De coalitie kan de teugels laten vieren: partijen kunnen hun programma volgen zonder de stabiliteit van het college in gevaar te brengen. Eenzelfde patroon is zichtbaar bij minderheidscolleges. Dit zijn colleges die altijd op zoek moeten naar steun van een of meerdere oppositiepartijen om hun plannen te realiseren. Deze colleges kunnen niets uitvoeren als alle stemmingen langs coalitie-oppositielijnen verlopen. Een minderheidscollege of oversized college hoeft niet alleen maar ruimte te geven aan coalitiepartijen om hun hart te volgen; het kan ook de politieke cultuur in een gemeente vormen. Als het minder erg is dat een collegepartij tegenstemt, is het ook minder erg als een collegepartij de samenwerking opzoekt met een oppositiepartij of een kritische vraag stelt.”

4. Kies voor een periode zonder coalitieakkoord.

De onderzoekers zien, aan hand van de werking van het raadsakkoord in Pijnacker-Nootdorp, twee positieve effecten voor het versterken van de positie van de raad. “Ten eerste, door de aanwezigheid van een raadskoord moeten er in de gemeenteraad met wisselende meerderheden besluiten worden genomen. Raadsleden blijken dit als versterkend te ervaren voor de kwaliteit van het debat, het belang van de raadsverkiezingen en het wegnemen van mogelijke (persoonlijke) polariserende verhoudingen tussen een machteloze oppositie en sterke coalitie. De wisselende meerderheden in de raad zorgen ervoor dat alle partijen potentieel invloed kunnen hebben op de beslissingen, en dit zorgt voor een inhoudelijk gedreven politiek die zich meer afspeelt in de raadszaal dan in de achterkamers.”

Ten tweede zorgt het raadsakkoord ervoor dat “wethouders zich actiever, kwetsbaarder en opener moeten opstellen richting de raad, en op zoek moeten naar de steun voor hun eigen voorstellen. Dit is onder andere te merken in de informatievoorziening naar de gemeenteraad toe, de bereidheid om de gemeenteraad in eerdere stadia van de besluitvorming te horen, en bestuurders die beter benaderbaar zijn voor raadsleden. Het gezag van de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp is hierdoor relatief groter.”

Volgens de onderzoekers is de belangrijkste verklaring voor dit effect de afwezigheid van een coalitie met een coalitieakkoord, en niet zozeer de aanwezigheid van een raadsakkoord.

5. Selecteer onafhankelijke wethouders

Uit het onderzoek in Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren blijkt dat “een te nauwe band tussen coalitieraadsleden en ‘hun’ wethouder als problematisch wordt ervaren. Deze nauwe banden kunnen ertoe leiden dat raadsleden wethouders niet actief durven te controleren en bevragen.”

Ondanks het formele dualisme blijken wethouders nog vaak en veel deel te nemen aan fractieoverleg. Raadsleden van coalitiepartijen krijgen daardoor een informatievoorsprong die de verhouding tussen coalitie en oppositie niet ten goede komt. Onafhankelijke wethouders van buiten kunnen zorgen voor een grotere onafhankelijkheid van college/coalitie en (oppositie in de) raad.

Meer informatie

Voor het gehele onderzoeksrapport “Gezond dualisme. Hoe coalitie- en oppositieraadsleden samen kunnen zorgen voor een sterke gemeenteraad” klik hier. Het rapport is opgesteld onder leiding van Simon Otjes door het Instituut Politieke Wetenschap van de Universiteit Leiden. Het onderzoeksteam bestond uit Simon Otjes, Wouter Veenendaal, Denny van der Vlist en Thijs Vos.

Gemeenteraden die over het rapport in gesprek willen kunnen daarover een mail sturen aan: info@raadsleden.nl