Rollen van de raad vaag, onduidelijk en onvolledig

Om te kunnen bepalen wat de rollen van de gemeenteraad zijn en daarmee wat het ambacht van het raadslidmaatschap inhoudt, is de beschrijving en invulling van die rollen te vaag, te onduidelijk en te onvolledig. Raadsleden voeren als gevolg daarvan het raadswerk verschillend en met onvoldoende kennis van de spelregels uit.

“De gemeentepolitiek is een beetje als het spelen van een schaakspel en binnen de regels van dat spel worden er per gemeente, per fractie en per raadslid zeer uiteenlopende zetten gedaan”, schrijft raadslid en wetenschapper Han Warmelink in “In de hoofdrol. Een essay over de rollen van de gemeenteraad”.

Warmelink bood zijn essay over de rollen van de gemeenteraad zaterdag in Breda tijdens de daar gehouden Raadsacademie voor een 50-tal raadsleden aan voorzitter Bahreddine Belhaj van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden aan. In zijn presentatie onderstreepte Warmelink dat ‘de minister misschien mag zeggen dat de raad goed weet wat kaders stellen inhoudt, maar dat is niet zo, want we weten het niet.” Het begrip ‘kaders stellen’ dekt niet wat raadsleden moeten doen. “De raad bepaalt het beleid. De raad neemt besluiten, dat moet je ook niet overlaten aan het college dat slechts het dagelijks bestuur is. ‘De klap er op geven’, ligt bij ons, raadsleden en daarover voeren we het politieke debat.”

Volksvertegenwoordiger

Warmelink heeft als raadslid en lid van de rekenkamer ervaren dat bijvoorbeeld de volksvertegenwoordigende rol door raadsleden heel verschillend wordt ingevuld. De een is spreekbuis van de opvattingen die er leven onder de lokale bevolking, de ander beroept zich steevast op de burger, de volgende grijpt terug naar het programma van zijn partij, weer een ander raadslid redeneert zonder last of ruggespraak dat hij geen afstemming hoeft te hebben met partij of achterban. Er zijn ook raadsleden die als belangenbehartiger de positie van burgers of ondernemers vertegenwoordigen. “Dat hoeft niet per se clientelisme te zijn”, schrijft Warmelink, want “vertegenwoordiging is toch wat complexer dan op het eerste gezicht verwacht en het is moeilijk om te spreken over goede of slechte vertegenwoordiging.”

Kaderstellende rol

In het essay gaat Warmelink, raadslid in Westerkwartier, uitgebreid in op het begrip kaderstelling, dat na de dualisering in 2002, een van de nieuwe rollen is geworden voor raadsleden. Die dualisering had tot doel raad en college zoveel mogelijk naast elkaar te plaatsen, naar het voorbeeld van regering en parlement. Maar “het dualisme jasje zit op gemeentelijk niveau niet lekker.” Bovendien spreekt nooit iemand over een kaderstellende rol van de Tweede Kamer. “Het begrip kaderstelling houdt iets ‘luchtledigs’. We snappen wel zo ongeveer wat je er onder kunt verstaan, maar het is tegelijkertijd te vaag en te leeg om de positie van de raad aan op te hangen.”

Lekenbestuur

De raad is grondwettelijk het hoogste bestuursorgaan, maar “het besturen van de gemeente is vooral een zaak van het college geworden en veel minder van de raad”. Het college weet en kan bovendien meer. Warmelink stelt daarom ook de vraag of nog wel vastgehouden kan worden aan de raad als lekenbestuur, “waarbij amateurs aan het hoofd staan en de professionals zich, in ieder geval in theorie, moeten voegen naar de opvattingen van de raad”.

Bestuurlijke rol

De positie van burgemeester en wethouders is sterker dan bedoeld door de wetgever en het algemene bestuur, dat van de raad mag worden verwacht, holt uit. “Je zou je erbij kunnen neerleggen dat dat dan maar zo moet zijn. Je zou ook kunnen proberen te werken aan vergroting van het bewustzijn, dat het lidmaatschap van de raad toch ook een ‘bestuurlijk ambacht’ is. Dat ambachtelijke komt in ieder geval niet tot uitdrukking in het nogal vrijblijvende gebruik van het woord ‘rollen’ en al evenmin in de drieslag vertegenwoordigen, kaderstellen en controleren”. Warmelink concludeert dat besturen – waar raadsleden weinig tot geen belangstelling voor hebben,- een essentieel onderdeel van het raadswerk is: “Een raad die zich daar niet van bewust is, maakt zichzelf afhankelijk van het college.”

Dagelijkse praktijk

De onduidelijkheid over rollen, taken en functies van de gemeenteraad leidt er toe dat raadsleden ‘een heel uiteenlopende kijk hebben op wat er van een raadslid verwacht mag worden. Ook wethouders hebben daar trouwens heel verschillende beelden bij, zo blijkt. De raadsleden die het college steunen hebben uiteraard een wat andere positie dan de oppositiefracties, maar ook los daarvan is het verschil in rolopvatting vaak groot.”

De inzet van raadsleden vergt niet alleen het vermogen om opvattingen te hebben en naar voren te brengen, “maar ook om de middelen te vinden om aan die opvattingen gevolg te geven. Dat vereist een zeker vakmanschap, dat niet per definitie aanwezig is en dat ook niet iedereen zich zomaar eigen weet te maken.”

Hoofdrol

Of het raadsleden lukt om als gemeenteraad invloed uit te oefenen, is uiteindelijk afhankelijk van de vraag of een meerderheid kan worden gevonden voor het standpunt dat wordt ingenomen. Op de raad als het hoofd van de gemeente rust daarbij de taak om namens de gemeenschap de kwaliteit van besluitvorming te bewaken, soms door kaders te stellen aan het college, soms door zelf te besturen en soms door het college te controleren. “Dat is de ‘hoofdrol’ van de raad en dat is wat burgers van de raad mogen verwachten”, aldus Warmelink.

Dat raadsleden daarbij niet alle beschikbare middelen gebruiken en vaak geen grondige kennis van de spelregels hebben, hoeft niet noodzakelijkerwijs een nadeel te zijn. “Om de vergelijking met het schaakspel nog maar eens te trekken: je hoeft geen grootmeester te zijn om een leuk potje te kunnen schaken en als je tegenstander niet veel beter is, kun je ook zonder grondige kennis best aan het langste eind trekken.”

Meer informatie

“In de hoofdrol. Essay over de rollen van de gemeenteraad” is door wetenschapper Han Warmelink, raadslid in Westerkwartier, geschreven in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden om een beeld te geven over hoe het ambacht van het raadslid anno 2019 uitgevoerd wordt. Warmelink heeft het essay op zaterdag 16 november 2019 tijdens de Raadsacademie van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden in Breda gepresenteerd en aangeboden aan voorzitter Bahreddine Belhaj van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.

Wilt u ook een presentatie van dit essay bij u in de raad? En de gelegenheid om met de auteur in gesprek te gaan? Dan kunt u hem een e-mail sturen.

Han Warmelink (l) en Bahreddine Belhaj (r).