Verboden handelingen raadsleden niet goed geregeld

Raadsleden is het volgens artikel 15 gemeentewet verboden om in geschillen op te treden in een professionele of formele adviserende rol tegen de gemeente. De uitwerking van deze regeling is niet goed geregeld en daarom is het toepassen van een escalatieladder en een protocol aan te bevelen.

Hoogleraar Douwe Jan Elzinga beschrijft in zijn column hoe gemeenten voor hun raadsleden beter het omgaan met de verboden handelingen uit artikel 15 gemeentewet kan regelen:

Recent heeft de Eerste Kamer de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur aangenomen en deze wet zal binnenkort in werking treden. De nieuwe regels over geheimhouding, nevenfuncties, stemonthouding etc. zijn zeer welkom, maar enigszins opmerkelijk is dat de regels over de zogenaamde verboden handelingen niet zijn aangepast.

Artikel 15

In artikel 15 van de Gemeentewet zijn deze verboden handelingen opgenomen voor raadsleden. Raadsleden mogen niet in geschillen optreden in een professionele of formele adviserende rol tegen de gemeente. Als volksvertegenwoordigers of hun zakenpartners of verwanten overeenkomsten met de gemeente sluiten – bijvoorbeeld huur, pacht of koop – kan de zuiverheid van de verhoudingen eveneens onder druk komen te staan en kunnen ook verboden handelingen ontstaan. Voor deze categorie kunnen door de provincie ontheffingen worden gegeven.

Einde raadslidmaatschap

Uit de provinciale en gemeentelijke toepassingspraktijk blijkt dat deze regels uiterst complex zijn en met regelmaat tot veel vragen en problemen aanleiding geven. Zeer opvallend is dat aan het verrichten van verboden handelingen door raads- en statenleden een heel vergaande sanctie is verbonden en wel vervallenverklaring van het lidmaatschap van provinciale staten of gemeenteraad.

Opstappen

In het algemeen zijn er maar heel weinig mogelijkheden om volksvertegenwoordigers tot aftreden te dwingen – de keuze van de kiezer wordt terecht stevig beschermd -, maar verricht een decentrale volksvertegenwoordiger een verboden handeling dan is het einde oefening en moet betrokkene opstappen.

Beeldvorming

In de praktijk wordt deze zware en vergaande sanctie vrijwel nooit toegepast. En dat heeft niet als oorzaak dat verboden handelingen niet voorkomen, maar wordt vooral veroorzaakt door het beeld en de ondervinding dat vergrijp en sanctie eigenlijk onvoldoende bij elkaar passen. Wordt een verboden handeling geconstateerd of een vermoeden daarvan dan leidt dit in de regel in menig provincie- en gemeentehuis tot veel gedruis en politiek-bestuurlijke opwinding, vooral omdat een mogelijk aftreden of wegsturen van de betreffende volksvertegenwoordiger aanstaande kan zijn. Voor een bepaalde categorie – de overeenkomsten – kan zoals gezegd de provincie een ontheffing verlenen. Uit een onderzoek van de Vereniging van Griffiers uit 2019 blijkt dat die toepassingspraktijk in de afzonderlijke provincies nogal verschillend is. In de ene provincie wordt veel sneller een ontheffing gegeven dan in de andere en de beleidskaders waarin de criteria voor ontheffing zijn opgeschreven lopen ook nogal uiteen. En dat betekent dat het per provincie kan verschillen of een raadslid wel of niet zijn biezen moet pakken. Dat is natuurlijk niet aanvaardbaar en meer uniformiteit en ordening zijn hier dan ook dringend gewenst.

Gedragscodes

Door de aanwezigheid van gedragscodes en andere wettelijke normen dan art. 15 Gemeentewet die belangenverstrengeling moeten voorkomen – zoals stemonthouding, omgang met geheime informatie, goede omgangsvormen en procedures - zijn er alternatieve instrumenten en sancties om de effecten van hele of halve verboden handelingen te matigen of te voorkomen dat er überhaupt verboden handelingen ontstaan.

Escalatieladder

De praktijk probeert langs deze weg tot adequate oplossingen te komen, maar dat is nogal eens lastig omdat door het aspect vervallenverklaring de verhoudingen al zodanig zijn geëscaleerd dat de geest maar heel moeilijk weer in de fles is te krijgen. Via adequate omgangsvormen en procedures, met daarbij een hoofdrol voor burgemeester en griffier en neergelegd in een protocol waarin opgenomen een escalatieladder, kan een adequaat handelingskader ontstaan.

Tobben

Maar pas na vereenvoudiging van de wettelijke ordening van de verboden handelingen, waarbij wordt voorzien in een oplopend scala van maatregelen en sancties, kan echt een beter toepasbaar en helder integriteitsinstrument ontstaan. Tot die tijd blijft het tobben met de verboden handelingen.

Douwe Jan Elzinga is emeritus hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij schrijft columns over het functioneren van de lokale democratie en staatsrecht, welke worden gepubliceerd door onder meer de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.