Wat is er nodig voor een sterke raad?
De lokale democratie verwordt in toenemende mate in een filiaal van de Rijksoverheid. Dat zei bestuurskundige Douwe Jan Elzinga tijdens de Dag van de Raad 2021, de jaarlijkse ontmoeting van raadsleden met de wetenschap.Lees hieronder een verslag van de lezing van Douwe Jan Elzinga waarin hij gaf een scherpe analyse gaf van de stand van de lokale democratie.
Volgens Douwe Jan Elzinga, de Nederlandse godfather van het dualisme, worden raadsleden die enthousiast instromen met de gedachte lokaal de bakens te verzetten, snel teleurgesteld. ‘Als je geen geld hebt kun je als gemeenteraad alleen nog discussiëren over hoe je financiële tekorten oplost.’
Stapeling van taken
‘Leggen we de Nederlandse lokale democratie naast die van andere Europese landen, hebben wij een sterk decentraal bestuur met meer bevoegdheden en budget. Maar we gaan er de laatste tijd slordig mee om.’ Het grootste probleem: de stapeling van taken door Den Haag, die vaak net zo goed nationaal of door een ander bestuursorgaan uitgevoerd kunnen worden.
Ondoordachte decentralisaties
‘Stel dat we volkomen de vrije hand zouden hebben om het stelsel opnieuw in te richten, hoe zou dat er dan uitzien? Wat zou je moeten veranderen om het ideale plaatje te realiseren?’ vroeg de oud-hoogleraar zich hardop af.
Het begint met een herverdeling van taken. De decentralisatie van 2015 stelde gemeenten voor grote problemen, die inmiddels is omgeslagen in enorme financiële problemen. ‘Een derde van de Nederlandse gemeenten is feitelijk failliet of heeft grote financiële tekorten, ontstaan door de ondoordachte decentralisaties’ aldus Elzinga. ‘De jeugdzorg en andere taken in het sociaal domein zijn ten koste gegaan van allerlei autonome taken.’
Autonomie en beleidsvrijheid
Hij stelt zich voor dat het nieuwe kabinet 4 miljard extra naar gemeenten schuift. Dat er (incidenteel en structureel) geld bij moet is voor hem geen vraag. Maar de problemen zijn daarmee niet opgelost. Gemeenten hebben volgens hem een Januskop. ‘In de eerste plaats is er de gemeente zoals die destijds door Thorbecke is bedacht; een politiek stelsel, waarbinnen je besluiten neemt. Daarin heb je keuzemogelijkheid om te beslissen voor het één of het ander.’ Precies daar is het volgens hem fout gegaan: ‘Je moet autonomie en beleidsvrijheid hebben om überhaupt aan politiek te kunnen doen. De gemeente is een filiaal van de rijksoverheid geworden. De uitvoering van nationaal beleid is een dominante activiteit, die het lokale politieke stelsel wegdrukt.’
'Uitgangspunt moet zijn: beleidsvolle taken naar de gemeente, beleidsarme taken naar elders.’
Geen verstand van
De vakdepartementen grepen volgens Elzinga de macht. ‘Zij bepalen wat gemeenten moeten doen, onder welke voorwaarden en met welke beleidsvrijheid. Ze dragen graag taken over met minder geld, omdat men dan op rijksniveau meer overhoudt. Als vakdepartementen ergens geen verstand van hebben, dan is het van lokale democratie.’
Democratieheffing
Herstel van gemeentelijke autonomie staat bovenaan Elzinga’s verlanglijstje. Daar hoort geld bij: ‘Uitgangspunt zou moeten zijn dat minimaal 30 procent van het gemeentelijk budget vrij besteedbaar is. De OZB of een andere gemeentelijke belasting zou puur gereserveerd moeten worden voor lokale voorzieningen en het oplossen van lokale problemen.’ Hij zou het liever geen belasting noemen, maar een democratieheffing. ‘Burgers en de gemeente bepalen samen met de gemeenteraad waaraan het vrije budget besteed wordt.’
Beleidsarme taken elders
Uitvoeringstaken zonder beleidsvrijheid kunnen volgens hem naar een ander bestuurslichaam. Het organiseren van verkiezingen bijvoorbeeld, die strikt volgens de letter van de Kieswet moeten worden uitgevoerd. ‘Onnodig dat 355 gemeenten dat wiel steeds opnieuw moeten uitvinden.’ Ander voorbeeld: ‘Het verstrekken van paspoorten gaat over 5 of 10 jaar allemaal digitaal. Dat kan bij gemeente worden weggehaald. Uitgangspunt moet zijn: beleidsvolle taken naar de gemeente, beleidsarme taken naar elders.’
Overgangsregeling
Bij decentralisaties moeten in ieder geval de financiën goed worden geregeld. ‘Dat zou je door het CPB of een onafhankelijk instituut moeten laten doorrekenen. Je stelt een transitiefonds en een overgangsregeling in voor de eerste jaren, om knelpunten op te lossen. Pas na drie jaar stel je vast of het financiële arrangement in orde is. Op die manier kun je repareren wat er in 2015 in het sociaal domein mis is gegaan.’
Opruimen
Bij de energietransitie mogen gemeenten volgens Elzinga ‘bij het kruisje tekenen.’ Onaanvaardbaar in zijn ogen. Ook het onderbrengen van steeds meer taken bij regionale besturen vindt hij een slechte ontwikkeling. Veiligheidsregio’s, energieregio’s en andere uitvoeringsarrangementen: ze schieten volgens Elzinga als paddenstoelen uit de grond. ‘Die boel moeten we gewoon opruimen. De minister van BZK moet in de toekomst zo’n sterke positie hebben dat het vakdepartement niet zomaar regionaal bestuur kan opleggen. En wat er aan regionaal bestuur overblijft moeten we reduceren, bundelen en terugbrengen naar provincie en gemeente.’
Raad in ere herstellen
Belangbehartigers, zoals de Nederlandse Vereniging van Raadsleden en die van griffiers moeten volgens hem politieker en strategischer opereren. ‘Er moet fors aan de bel worden getrokken in de aanloop naar de kabinetsformatie om de gemeenteraden te versterken. Het uitgangspunt dat de gemeenteraad hoofd van de gemeente is, moet je in ere herstellen.’ Hij bepleit op lokaal niveau een politieke jaaragenda met grote thema’s die in de gemeente spelen. Het zal ertoe leiden dat raadsleden en fracties minder soebatten over details of spelregels, en de politiek effectiever wordt.
Dode mus
Van het gesprek dat op veel fronten wordt gevoerd over participatie en het versterken van de lokale democratie krijgt Elzinga ‘tranen in de ogen.’ Maar het heeft geen zin als gemeente steeds minder te vertellen hebben. ‘Zo lang de gemeente een filiaal is van de rijksoverheid is dat een dode mus. Een absolute voorwaarde voor nieuwe vormen van participatie is dat de gemeente weer meer te vertellen krijgt, met vrij besteedbaar budget.’
Beter evenwicht
De VNG werkt aan een wetsvoorstel voor een Wet op het decentraal bestuur. Dat moet de basis bieden voor een beter evenwicht in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen rijk, provincies en gemeenten.
Volgens Elzinga moeten de belangenverenigingen (van raadsleden, wethouders, griffiers; ‘de VNG is onderdeel geworden van het probleem met een pondje meer of een kilootje eraf’) snel een brief schrijven naar de kabinetsformateur over de interbestuurlijke betrekkingen. In het Regeerakkoord kan hun standpunt een aanknopingspunt zijn om de wet na de kabinetsformatie snel in te voeren. Bij voorkeur vóór de komende gemeenteraadsverkiezingen.
Van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden vraagt dat een activistische houding, zegt Elzinga: ‘Raadsleden hebben van de huidige verhoudingen het meeste last.’
Meer informatie
- Zie de themapagina over Controle & toezicht op deze site.
Kijk hier de lezing van Douwe Jan Elzinga terug.
